Trotz Milliardenüberschüssen: Finanzkraft der Kommunen driftet immer stärker auseinander

Die deutschen Städte, Gemeinden und Kreise haben 2018 im siebten Jahr in Folge Überschüsse in ihren Haushalten erzielt. Zum ersten Mal seit der Wiedervereinigung lagen die Kommunen in allen Flächenländern der Bundesrepublik 2017 und dann erneut 2018 insgesamt im Plus. Steuereinnahmen und Rücklagen erreichten neue Rekordwerte. Auch bei den Kassenkrediten, gewissermaßen der Dispo der Kommunen, zeichnet sich nach Jahrzehnten des Anstiegs eine Trendwende ab. Doch hinter den guten Gesamtzahlen verbirgt sich ein wachsendes Gefälle. Das zeigt unser Kommunaler Finanzreport 2019. Wie aus der Auswertung hervorgeht, klaffen Steuereinnahmen, Investitionen, Rücklagen und Verschuldung der Kommunen zunehmend auseinander. Auffällig sind dabei regionale Unterschiede. Während Städte, Gemeinden und Kreise vor allem in Bayern und Baden-Württemberg überdurchschnittlich gut dastehen, gibt die wirtschaftliche Lage vieler Kommunen in Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und im Saarland Anlass zur Sorge.

Bundesweit befinden sich die Kommunen seit 2012 in einer Phase außerordentlicher Stabilität, bedingt durch eine anhaltend starke Konjunktur. Dies spiegelt sich in den Steuereinnahmen der Gemeinden wider, die seitdem um 36 Prozent angestiegen sind. Obwohl das Steueraufkommen flächendeckend wuchs, fiel der Anstieg in den wirtschaftsstarken Kommunen umso höher aus. Die ohnehin bestehenden regionalen Unterschiede verschärften sich weiter. An der Spitze der Steuereinnahmen lagen 2018 die Kommunen in Hessen, Bayern und Baden-Württemberg. Die ostdeutschen Kommunen erreichten dagegen im Durchschnitt nur 61 Prozent des westdeutschen Niveaus.

Von den 40 steuerstärksten Kommunen liegen 39 in Westdeutschland; von den 40 schwächsten Kommunen 35 in Ostdeutschland. Der Landkreis München als bundesweit stärkster Kreis nimmt pro Einwohner siebenmal so viele Steuern ein wie der schwächste Kreis Mansfeld-Südharz (Sachsen-Anhalt). Der Finanzreport zeigt, dass das Aufkommen der Gemeindesteuern fast vollständig aus der Wirtschaftsstruktur resultiert, was ein Aufholen schwacher Kommunen kaum möglich macht. Viele dieser Kommunen mussten in den vergangenen Jahren sogar ihre Steuersätze weiter anheben, um die Einnahmen zu erhöhen. "Diese lokalen Steuersätze werden immer mehr zum Standortnachteil", sagt René Geißler, unser Experte für Kommunalfinanzen.

Erstmals untersuchte der Kommunale Finanzreport auch die Bar- und Sichteinlagen der Kommunen, womit er einen noch besseren Blick auf die Finanzlage erlaubt. Im Zuge hoher Überschüsse sind diese Einlagen zwischen 2012 und 2017 von 33 Milliarden Euro auf 48 Milliarden Euro gestiegen. Allerdings treten erhebliche Unterschiede zwischen den Ländern auf, die sich über die Zeit verfestigen und die allgemeine Haushaltslage widerspiegeln. So erreichen die bayerischen Kommunen pro Einwohner den neunfachen Wert des Saarlandes. "Der Blick auf die Rücklagen deckt die tatsächlichen Differenzen zwischen starken und schwachen Regionen überhaupt erst auf. Sie sind noch größer, als angenommen", betont Geißler.

Die Kassenkredite gelten als zentraler Krisenindikator. Vom Gesetzgeber als Mittel zur kurzfristigen Überbrückung von Haushaltslücken vorgesehen, sind sie in vielen Kommunen zum dauerhaften Finanzierungsinstrument geworden. Sie gehen im Regelfall einher mit hohen Sozialausgaben und Steuersätzen, niedrigen Investitionen und allgemein geringen Handlungsspielräumen für die Lokalpolitik. Bundesweit erreichten diese Kredite 2015 ihren Höchststand mit rund 50 Milliarden Euro. Nach über 20 Jahren des kontinuierlichen Anstiegs setzte ab 2016 eine Trendwende ein, infolge derer die Kassenkredite auf aktuell 36 Milliarden Euro gesunken sind. 

Die Belastung aus Kassenkrediten variiert jedoch deutlich zwischen den Ländern. Rund die Hälfte der bundesdeutschen Kommunen ist nahezu frei von Kassenkrediten; am geringsten sind sie in Bayern, Baden-Württemberg, Thüringen und Sachsen. Das Land Hessen hat 2018 die sogenannte Hessenkasse eingerichtet, um seine Kommunen bei der Entschuldung zu unterstützen. In den Ländern Saarland, Rheinland-Pfalz und NRW liegen hingegen weiterhin bedrohlich hohe Bestände vor. 2017 befanden sich von den 20 Kommunen mit den höchsten Kassenkrediten 19 in Rheinland-Pfalz und NRW.

Die wirtschaftliche Lage der Kommunen entwickelt sich seit vielen Jahren auseinander. Um diese Abweichungen greifbar zu machen, vergleicht der Kommunale Finanzreport wichtige Haushaltszahlen der jeweils zehn stärksten und schwächsten Städte (gemessen an der Hartz-IV-Quote der Bevölkerung).

Die Ergebnisse sind eindeutig: Die schwachen Städte weisen geringere Steuereinnahmen, höhere Sozialausgaben, langjährige Defizite, drastische Kassenkredite und kaum Rücklagen auf. Die Sanierungserfolge der zurückliegenden Jahre sind durch weitere Erhöhungen der Steuersätze und noch geringere Investitionen teuer erkauft worden. In Summe leidet darunter die Standortqualität als zentrale Voraussetzung für Wachstum. "Mit der Wirtschaftskraft der Städte driften auch die Lebensverhältnisse ihrer Einwohner immer mehr auseinander. Schwächere Kommunen haben auch das Problem, dass sie über keinen Puffer verfügen. Eine Abkühlung der Konjunktur reißt unmittelbar neue Löcher in die Haushalte und macht die vergangenen Bemühungen zunichte", sagt Geißler.

Die positive Lage der Kommunalfinanzen beruht weithin auf dem starken Wachstum der Steuereinnahmen. Die sich abzeichnende Abkühlung der Konjunktur wird dieses Wachstum mindern. Da die Ausgaben weiter steigen, drohen in vielen Kommunen neue Defizite. "Die Landesregierungen müssen das noch immer günstige Zeitfenster zum Abbau der Kassenkredite nutzen", so Geißler. An den Bund richtet unser Experte die Empfehlung, einen größeren Anteil der Hartz-IV-Kosten zu übernehmen und die jüngsten Investitionsprogramme fortzuführen. Allgemein sollte ein stärkerer Fokus auf den wirtschaftsschwachen Regionen liegen. Geißler: "Die Bund-Länder-Kommission 'Gleichwertige Lebensverhältnisse' bietet die Chance für eine ganzheitliche Strukturpolitik."